Des chartes pour réguler la construction urbaine

Logements de plus en plus petits, enjeux écologiques grandissants, les réglementations d’urbanisme se doivent de répondre à des problématiques toujours plus prégnantes pour garantir des projets urbains à la hauteur des attentes habitantes. Villes et aménageurs cherchent alors, depuis quelques années, à réguler les différents phénomènes négatifs induits par une construction non maîtrisée, grâce à la mise en place d’outils comme les chartes qualité, qui affirment leurs ambitions et objectifs en matière de construction de logements. Des initiatives qui évoluent pour tendre vers l’émergence d’approches participatives, accordant plus de place aux habitants dans leur définition et réalisation.

Mais pourquoi un tel engouement pour les chartes ? En quoi sont-elles pertinentes ? Commençons par quelques éclaircissements de définition et tour d’horizon de leurs différentes formes, pour interroger leur intérêt et la manière dont celles-ci sont appliquées au sein des territoires.

Depuis quelques années, les villes comme les aménageurs éditent de nouveaux documents afin d’encadrer la production de logements. Si la désignation de charte promoteur est aujourd’hui le terme consacré, leurs dénominations varient et s’adaptent selon leurs ambitions et les enjeux traités. Ainsi, il est possible de parler de “charte anti-spéculative”, de “charte d’urbanisme” ou encore de “charte bien construire” pour ne citer que quelques exemples. En nous concentrant sur les documents édités par les villes, des ambitions communes peuvent être identifiées, comme celle de permettre l’émergence d’une nouvelle façon de produire la ville de manière négociée. Les rapports de force entre les secteurs public et privé se complexifient et les chartes apparaissent comme un outil adapté et complémentaire, pour proposer un discours incitatif, à la fois clair dans ses intentions et flexible dans les mises en œuvre possibles.

Cette émergence de documents non réglementaires n’est pas un phénomène anodin. Il peut être mis en rapport avec des difficultés financières rencontrées par les collectivités locales, qui doivent s’adapter aux baisses de dotations de l’Etat, qui ont contribué à diminuer le budget d’investissement de ces dernières depuis 2014. Plus contraintes que par le passé dans leurs projets urbains, elles sont donc amenées à se tourner davantage vers les opérateurs privés et leurs expertises, afin de matérialiser sur le territoire leurs ambitions en termes d’habitat.

Une contrainte qui a amené à l’avènement d’outils régulateurs. Ainsi, depuis le milieu des années 2010, le nombre de chartes, sous toutes leurs formes, a explosé. Leur premier objectif était de lutter contre la flambée des prix et la spéculation immobilière, raison pour laquelle la plupart de ces documents, notamment au début, concernaient Paris et des villes franciliennes en petite couronne, particulièrement touchées par ces phénomènes.

La charte n’est-elle qu’un PLU bis ?

La vocation de ces chartes ne se limite cependant pas au simple maintien des prix. D’autres critères qualitatifs se sont progressivement invités pour faire partie de l’équation.  Dorénavant, une grande majorité cherche également à favoriser la qualité architecturale, le confort des logements, souvent dans des logiques de maîtrise de la densité perçue et ressentie. D’une commune à l’autre, leurs contenus exacts diffèrent, venant préciser les intentions communales à propos de l’évolution urbaine du territoire. Plus encore, certaines chartes demandent aux promoteurs d’accorder une priorité de vente aux habitants et travailleurs de leur commune, un moyen de défendre tout particulièrement les intérêts des administrés déjà présents. Contrairement aux documents réglementaires, les chartes sont un outil propice à créer un espace d’échanges avec les promoteurs immobiliers sur ces sujets, rendant possible l’action sur ces éléments difficiles à appréhender avec la seule approche réglementaire du PLU.

Pour autant, constituent-elles des PLU bis comme certains professionnels l’affirment ? Pas vraiment, et ce pour deux raisons principales. Tout d’abord, puisque contrairement aux documents d’urbanisme, elles ne sont ni contraignantes ni opposables. De fait, rien n’oblige un promoteur à suivre stricto sensu les règles éditées par ces documents. Les villes peuvent ainsi s’appuyer sur leur pouvoir de délivrer — ou non — un permis de construire pour respecter le contenu de leur charte promoteur.

La deuxième différence avec le PLU tient dans les ambitions politiques que ces chartes affirment. C’est ainsi une feuille de route qui facilite la mise en concurrence des différents contenus des projets soumis lors d’appels à projets par exemple.

Comme la conclusion de cette synthèse de 2017 d’un séminaire organisé par la CAUE le souligne, “Mener une approche qualitative à l’échelle locale en établissant des outils de dialogue par le biais de ces chartes se révélera peut-être plus pertinent que l’approche quantitative et normative menée à l’échelle nationale.” Plus qu’un bras de fer ou qu’une tentative de mettre les promoteurs “au pas”, les chartes constituent un point de départ de l’échange, une porte ouverte bénéfique aux deux partis qui ne peuvent plus se passer l’un de l’autre pour produire la ville.

Une production de logements négociée entre villes et promoteur

Les villes et les promoteurs travaillent aujourd’hui de concert pour produire la ville. Les rapports qu’entretiennent ces deux entités se sont complexifiés et enrichis au fil du temps, de telle manière qu’aujourd’hui chacun comprend davantage les codes, les manières de travailler et les logiques de l’autre. Un dialogue qui n’a pas fait immédiatement évidence et qui s’est construit progressivement.

Les chartes viennent préciser les attentes des collectivités en matière de construction. ©sunburned_surveyor via unsplash

Au milieu des années 2010, les chartes ont fait l’objet d’un fort désaccord, à un tel point que l’ancien préfet d’Île-de-France Jean-François Carenco les désignait comme des « entraves à la construction”, en y voyant une manière de contourner le PLU. Ces oppositions se basaient principalement sur une prise de liberté audacieuse de certaines dispositions émises par les chartes promoteurs.

Pour exemple, la première charte promoteur de l’Établissement Public Territorial Plaine Commune prévoyait un encadrement des prix d’acquisition du foncier pour des programmes en accession. La Fédération des Promoteurs Immobiliers a alors contesté cette mesure qui ne s’appuyait sur aucune réglementation en vigueur. L’organisme a fini par obtenir gain de cause avec un retour en arrière de la part de Plaine Commune, tout en gardant néanmoins une disposition similaire pour les programmes de logements sociaux, en faisant jouer l’argument de l’intérêt général.

Les promoteurs ont aussi pointé des effets contre-productifs résultant de ces nouvelles chartes. Le principal argument était le suivant : un ralentissement de la production de logements par un effet dissuasif sur les promoteurs. Constat contesté par des communes dotées de chartes qui n’observent pas sur leur territoire une interruption de dynamique de production de logements. L’autre argument tient aux marges plus faibles que les opérateurs privés peuvent réaliser sur des communes dotées d’une charte, désavantageant les promoteurs aux structures plus réduites, puisque les plus gros groupes immobiliers peuvent éventuellement compenser leur manque à gagner par péréquation.

Cependant, malgré ces premières oppositions, les promoteurs ont trouvé des avantages indéniables à ces nouvelles chartes. Premièrement, parce qu’elles permettent de sortir de la seule approche financière pour proposer des logements agréables à vivre, avec des prestations de qualité. Les exemples d’améliorations sont nombreux, que ce soit au niveau de la double orientation, d’espaces extérieurs,  des surfaces plus généreuses ou même des espaces de rangements

De plus, comme l’avance Alexis Rouque, délégué général de la Fédération des Promoteurs Immobiliers, en établissant des règles du jeu claires pour toutes et tous, les chartes produisent une régulation des prix de sortie. Cela agit directement sur la précision des prévisions financières, ce qui facilite la sécurité financière des promoteurs en leur assurant de vendre des logements de meilleure qualité plus attractifs et des délais de négociation, de dépôt de permis et de commercialisation bien plus courts.

Enfin, ces documents responsabilisent les promoteurs en édictant des règles communes à tous, et en évitant les déséquilibres entre opérateurs privés. La charte n’est donc pas un outil visant à “infantiliser” les différents acteurs de la fabrique urbaine et montrant le bon chemin, mais davantage un moyen de les légitimer comme des acteurs à part entière de la fabrique urbaine, capables de transcender les exigences définies par les chartes pour proposer des solutions uniques et personnalisées, dans leur degré de liberté.

Des chartes pour et par les habitants ?

Si ces documents constituent alors un outil très intéressant, pour établir un rapport d’échange entre opérateurs privés et publics et favoriser des démarches plus vertueuses, la question centrale de la place des habitants et futurs usagers se pose. En s’intéressant aux différentes chartes éditées depuis quelques années, un constat s’impose : de nombreuses collectivités locales font aujourd’hui le choix d’intégrer pleinement leurs habitants dans leur conception.

Mais, selon les ambitions et contextes, les exigences ne sont pas les mêmes. Pour autant, un nombre croissant d’entre elles mettent un point d’honneur à inclure les habitants dans ces projets immobiliers. C’est par exemple le cas de la ville de Bagneux, qui exige au minimum deux réunions publiques : la première pour présenter les projets aux habitants et la seconde pour le permis de construire, face aux habitants et aux conseils de quartiers concernés.

Certaines villes amorcent des démarches participatives pour intégrer les citoyens dans la définition de ces chartes. source : ©marcosjluiz via unsplash

D’autres collectivités défendent même une vision participative plus forte, en mettant en place des organismes spécifiques pour éditer et co-concevoir leur charte. C’est par exemple le cas de l’équipe municipale de Bois-Guillaume, issue d’une liste citoyenne. Début 2021, un tirage au sort de 25 volontaires a été réalisé pour mettre en place une convention citoyenne. Désormais, les élus ont l’opportunité de valoriser leur maîtrise d’usage, afin de laisser la “place aux piétons, aux personnes à mobilité réduite, à la végétalisation et [à la préservation de] nos espaces naturels” comme le souhaitait Théo Perez dans les colonnes de Paris-Normandie. Ce type de démarche soutient l’idée que l’appropriation par les habitants des projets urbains concourt à la qualité urbaine du projet, tout comme la maîtrise du coût ou la qualité architecturale. C’est également le cas des villes de Lognes et de Cachan, qui ont pour leur part eu recours à l’outil de l’atelier citoyen pour élaborer le contenu de leurs chartes respectives.

Une des expérimentations les plus intéressantes et stimulantes pourrait se trouver du côté de Rennes. La métropole rennaise s’est, en effet, dotée d’un jury citoyen afin de collaborer avec les promoteurs immobiliers, notamment sur des petits projets immobiliers qui n’entraînent aucune obligation réglementaire de concertation habitante. En plus de participer à lutter contre la surenchère foncière et à proposer des logements de meilleure qualité pour les Rennais, la mise en place de ce jury poursuit un objectif pédagogique. En effet, le premier axe de réflexion posé lors de la constitution du jury était de “Comprendre le projet urbain de la ville, les règles du Plan Local d’Urbanisme (PLU) à Rennes ainsi que les étapes de réalisation d’un projet immobilier”. Cette dimension d’éducation à l’urbanisme s’accompagne d’une volonté de mieux gérer les incidents et les oppositions locales à des projets immobiliers, réguliers sur le territoire rennais.

À l’origine “simple”, mais nécessaire, outil de lutte contre la spéculation immobilière et la surenchère foncière, la charte promoteur est aujourd’hui un document particulièrement intéressant pour favoriser les échanges autour de la fabrique urbaine. En plus de permettre à chacun (opérateurs privés, collectivités, aménageurs et habitants) de comprendre les logiques des autres parties prenantes, ce document les responsabilise collectivement dans une démarche partagée. Il renforce également la légitimité de leur expertise et de leur rôle dans la production de la ville, tout en accordant des degrés de liberté à chacun. Enfin, la charte promoteur représente donc l’importance de plus en plus croissante de la négociation dans la fabrique urbaine, en permettant l’émergence d’un objectif commun clair qui facilite la conception de projets utiles et adaptés aux territoires.